為助力穩(wěn)投資、穩(wěn)增長，這幾年來，地方政府專項債券額度始終保持在高位，根據(jù)財政部統(tǒng)計，2021年地方政府專項債券余額僅低于國債和政策銀行債同期的余額，專項債已成為中國債券市場的第三大品種。2022年，穩(wěn)增長政策力度進一步加大，專項債持續(xù)提質(zhì)擴容，成為擴大有效投資、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

在規(guī)?？焖贁U張的同時，各方對專項債風(fēng)險的擔(dān)憂也在上升。按規(guī)定專項債需遵循市場化原則發(fā)行和使用，要求所對接的項目現(xiàn)金流能夠自求平衡。然而在項目缺乏，以及配套資金缺乏的情況下，可使用專項債的項目越來越少。

因此，從2019年之后，國家增大了專項債的使用范圍。2019年9月國常會提出，專項債要重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施、水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。在適當?shù)那闆r下，專項債可作為重大項目的資本金，最高比例可以達到20%。

專項債的提出，初衷是為了“開前門、堵后門”，滿足地方政府重大項目建設(shè)的融資需要。地方政府發(fā)行的專項債券一般以項目收益為主，這也是專項債券發(fā)展的重要途徑之一。然而由于使用范圍的擴大，專項債現(xiàn)金流自求平衡這一硬約束的實際效力在實際工作當中正在被削弱，導(dǎo)致“專項債券”呈現(xiàn)“不專”的現(xiàn)象，專項債券的性質(zhì)和一般債券的性質(zhì)正逐步趨同。趨同的結(jié)果是，地方政府專項債面臨著債務(wù)可持續(xù)性的問題。

原因在于，專項債收支列入政府性基金預(yù)算，由于所對接項目現(xiàn)金流難以覆蓋本息，因此需要政府性基金收入或發(fā)行再融資債券來償還。這就導(dǎo)致專項債還本對政府性基金支出和再融資券的依賴度越來越高。然而地方政府性基金支出中有近八成是剛性的，難以騰挪用于償還專項債本息，如果再融資券再受到防范金融風(fēng)險的約束而下降時，地方專項債的風(fēng)險也將會越來越高。另外，地方專項債具有一定的隱蔽性。由于地方專項債收支列入政府性基金預(yù)算，算財政收入，因此專項債規(guī)模擴張不會提高財政赤字率。但從會計原則來看，地方專項債也應(yīng)算作負債，因此地方專項債規(guī)模的擴大，將會加大未來地方債務(wù)的風(fēng)險。

盡管在宏觀層面上，專項債常常被視為穩(wěn)增長的財政政策工具，但在中觀層面上，各省份專項債發(fā)行規(guī)?？紤]更多的還是地方經(jīng)濟發(fā)展和債務(wù)風(fēng)險等綜合性因素，而非短期的經(jīng)濟增長波動。因此，為避免地方專項債不“專”的風(fēng)險，地方政府必須不斷完善專項債的管理機制和融資機制，全面降低專項債務(wù)規(guī)模擴大帶來的風(fēng)險隱患。

第一，嚴格專項債資金投資范圍。專項債一般化的重要原因是各地專項債項目把關(guān)不嚴，同時也存在本末倒置，不少地方政府通過虛構(gòu)項目預(yù)期收入、增加財政補貼等“策劃包裝”方式將純公益性或具有極少收益的公益性的項目包裝發(fā)行專項債券。為避免此類事件發(fā)生，財政系統(tǒng)須明確和細化專項債重點投向和負面清單，地方政府在申請發(fā)行專項債券項目上也要嚴格把關(guān)，必要時可聘請第三方中介機構(gòu)參與論證，嚴格限制專項債券的項目準入，促使專項債券回歸“專”的初心。

第二，優(yōu)化專項債資金使用結(jié)構(gòu)。地方政府專項債可分為普通專項債與項目收益專項債，普通專項債用途包括重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)化項目、公益性事業(yè)發(fā)展項目、脫貧攻堅等，僅用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出，其還款主要來源于地方政府專項基金支出；項目收益專項債直接對應(yīng)項目資產(chǎn)和收益，實現(xiàn)項目收益融資自求平衡，募集資金需要具體到單一或者多個具體項目。因此，財政系統(tǒng)需要就專項債資金的投向范圍進行更詳細的指導(dǎo)，健全專項債資金的應(yīng)用領(lǐng)域與投向范圍，從根本上保證專項債資金投向“自身有收益”的項目，提高專項債資金的使用效率。

第三，提高專項債資金撬動能力。2020年以來，政策規(guī)定專項債資金可用于項目資本金的規(guī)模占該省專項債規(guī)模的最高比例從20%上升到25%，這有利于專項債資金撬動更多社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施投資。但是，在近年的地方債投資中，實際用作資本金的專項債資金占比持續(xù)低于10%，遠低于25%的規(guī)定上限。這主要在于，監(jiān)管部門對于專項債資金用作資本金的要求較高，操作流程復(fù)雜，限制較多，嚴重影響了專項債項目對于社會資本的吸引作用。因此，財政系統(tǒng)需要完善專項債用作資本金的管理制度，簡化專項債用作資本金的項目融資模式，便捷化資金賬戶管理，帶動政企合作項目效能提升，讓更多社會資本參與專項債項目建設(shè)。并在制度和法律層面加強利益保障，創(chuàng)新合作機制，合理分擔(dān)投資風(fēng)險，明確責(zé)任分工和收益分配，全面降低專項債項目對于社會資本的門檻與風(fēng)險。

第四，拓寬專項債還款來源。分稅制下，地方政府財力不足、收支缺口較大，土地財政成為地方政府收入的重要來源。盡管近年來財稅體制改革逐步推進，但隨著經(jīng)濟增速放緩，各地方稅收增長壓力增大。因此，在后續(xù)的發(fā)展上，財政系統(tǒng)應(yīng)當就專項債一般化的問題，提出更為詳細的指導(dǎo)方案，對專項債的風(fēng)險管理、資金安排進行更詳細的指導(dǎo)，減少收益來源單一和過度依賴土地出讓收入的專項債項目，拓展專項債項目收益渠道，優(yōu)化分配項目不同階段的收益來源，提高還款規(guī)模與項目收益的匹配度，大幅度降低專項債未來可能面臨的償還風(fēng)險。

【錢春海系中國浦東干部學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教授，錢雨涔系華潤置地（上海）有限公司研究員】

標簽： 債務(wù)風(fēng)險 財稅體制改革